8 L’indépendance du Conseil d’État syrien en question

Introduction

L’indépendance de la justice est l’une des causes et des conséquences du principe de la séparation des pouvoirs^[1]. L’effectivité de l’indépendance de la justice est un défi dans le monde arabe en général, et en Syrie en particulier. Selon une étude présentée au programme de gouvernance arabe du programme de développement des Nations unies, l’absence d’indépendance de la justice est un des problèmes centraux que rencontre l’autorité judiciaire dans les pays arabes^[2].

En ce qui concerne la Syrie, plusieurs tentatives nationales et internationales ont vu le jour afin de moderniser la justice syrienne^[3]. Toutefois, ces tentatives ne visent que l’ordre judiciaire syrien et ne concernent pas le Conseil d’État syrien. Par ailleurs, l’indépendance du Conseil d’État syrien reste peu étudiée à ce jour par la doctrine. Étant donné son importance dans le fonctionnement de la justice syrienne, ce chapitre vise à placer l’indépendance du Conseil d’État syrien sous les projecteurs.

Le Conseil d’État syrien a été créé par la loi n° 55 de 1959 lorsque la Syrie et l’Égypte formaient la République arabe unie. Un projet de réforme du Conseil d’État syrien a été amorcé en 2011. À cet effet, une commission juridique a été chargée de préparer un projet de loi visant à réformer le Conseil d’État syrien. En vertu de la loi n° 13 de 2011, de nouveaux tribunaux administratifs ont été créés dans les gouvernorats^[4], sans cependant réformer le Conseil d’État syrien. La loi n° 32 du 17 décembre 2019 relative au Conseil d’État ne réforme pas substantiellement sa section juridictionnelle. Le Conseil d’État syrien se compose en effet de deux sections : la Section juridictionnelle et la Section d’avis consultatif et de législation.

Sa compétence juridictionnelle a été déterminée par les articles 8, 9, 10, 11, et 12 de la loi n° 32 de 2019. Sa compétence consultative est triple : rendre des avis pour répondre aux interrogations du Gouvernement ou du Parlement syrien (l’Assemblée populaire) sur toute question juridique ou administrative qui lui paraît présenter une difficulté, réviser les projets d’acte législatif qui sont envoyés au Conseil d’État par la présidence de la République, le Conseil du peuple ou la présidence du Gouvernement et enfin régler les litiges entre deux administrations publiques.

La Constitution syrienne de 1973 n’avait prévu ni l’indépendance, ni l’autonomie du Conseil d’État syrien. Son article 138 disposait que « Le Conseil d’État exerce le contentieux administratif, la loi détermine les conditions de désignation de leurs magistrats, de leur avancement, discipline et révocation. »^[5] En 2012, la nouvelle Constitution syrienne consacre l’indépendance du Conseil d’État syrien. Le nouvel article 139 prévoit désormais que « le Conseil d’État est un organe juridictionnel et consultatif indépendant, la loi détermine ses compétences, les conditions de désignation de ses magistrats »^[6].

Malgré ce changement constitutionnel, la loi n° 55 de 1959 sur le Conseil d’État n’a été modifiée qu’en 2019. Initialement rattaché à la présidence de la République en vertu de l’article 1 du décret-loi n° 50 du 25 octobre 1961 qui disposait que « le Conseil d’État est un organe autonome rattaché à la présidence du Conseil des ministres », l’article 1 de la nouvelle loi n° 32 de 2019 sur le Conseil d’État syrien abroge cette disposition et précise désormais que « Le Conseil d’État est un organe juridictionnel, consultatif et autonome. Il exerce les missions de la juridiction administrative. Son siège se situe à Damas. »^[7]

Le statut des membres du Conseil d’État garantit-il cette indépendance constitutionnelle et cette autonomie légale ? Dans un premier temps, nous procéderons à un état des lieux des garanties qu’offre le statut des membres du Conseil d’État syrien en termes d’indépendance (I). Dans un deuxième temps, nous examinerons les problèmes que pose ce statut (II). Enfin, dans un troisième temps, nous proposerons des réformes pour améliorer l’indépendance du Conseil d’État syrien en nous inspirant de l’expérience des Conseils d’État français et belge (III).

I. Un état des lieux

Théoriquement, le Conseil d’État syrien et leurs membres jouissent de garanties assurant leur indépendance. Le statut des membres du Conseil d’État syrien est le même que celui des magistrats de l’ordre judiciaire à la différence près que c’est le Conseil privé des affaires administratives du Conseil d’État syrien qui joue le rôle du Conseil supérieur de la magistrature en supervisant et en contrôlant le bon fonctionnement de la juridiction administrative. Les membres du Conseil d’État syrien sont hiérarchisés par grade. Par ordre croissant, il s’agit des auditeurs de seconde classe, des auditeurs de première classe, des maîtres de requêtes, des conseillers d’État adjoints, des conseillers d’État, des vice-présidents et enfin du président^[8]. Nous passons en revue successivement le régime ordinaire de recrutement et de promotion, puis le régime particulier de nomination au tour extérieur.

Le recrutement et la promotion des membres du Conseil d’État syrien

Pour accéder au Conseil d’État, il faut remplir certaines conditions. Selon l’article 83 de la loi n° 32 de 2019, outre le diplôme en droit, le candidat doit avoir la nationalité syrienne, ne pas être privé de ses droits civils et être âgé de vingt-huit à trente-six ans. Il doit également jouir d’ « une bonne réputation » et être en bonne santé.

Le Conseil privé des affaires administratives du Conseil d’État syrien joue un rôle important dans le recrutement et la promotion des membres de ce dernier. Il est composé d’un président – le président du Conseil d’État – et de six membres – les vice-présidents du Conseil d’État – ou les anciens conseillers d’État en cas de vacance. Les décisions du Conseil requièrent une majorité simple des votes^[9].

Le président du Conseil est nommé par décret du président de la République, parmi les membres du Conseil privé des affaires administratives ou parmi les conseillers de la Cour de cassation^[10]. Les vice-présidents sont nommés par décret après une proposition du Conseil privé des affaires administratives du Conseil d’État^[11]. Les conseillers d’État, les conseillers d’État adjoints, les maîtres de requêtes sont désignés par décision du président de la République, sur proposition du Conseil des affaires administratives du Conseil d’État syrien. Les conseillers d’État sont nommés soit parmi les conseillers d’État adjoints, soit au tour extérieur pour un quart des emplois. Les conseillers d’État adjoints sont, quant à eux, nommés soit parmi les maîtres de requêtes, soit pour un quart des emplois parmi les fonctionnaires.

Plus généralement, le Conseil privé des affaires administratives peut être consulté sur toutes les questions concernant le statut des membres du Conseil d’État telles que la nomination des membres du Conseil d’État, la répartition des fonctions entre ceux-ci, leur promotion et leur détachement, et sur tous les problèmes en rapport avec l’organisation et le fonctionnement du Conseil d’État^[12]. L’ avancement en grade, au sein du Conseil d’État, est lié à l’ancienneté et à l’aptitude professionnelle^[13].

La nomination des membres du Conseil d’État syrien au tour extérieur

Le Conseil d’État syrien a reconnu la possibilité de nommer des membres du Conseil d’État lors d’un tour dit « extérieur ». Un quart des membres du Conseil d’État syrien peut être nommé par cette voie. L’article 87 de la loi organique du Conseil d’État de 2019 détermine les personnes qui peuvent être nommées au tour extérieur dans les fonctions de vice-président ou de conseiller d’État : les conseillers auprès de la Cour de cassation ; les professeurs du droit public des universités syriennes jouissant d’une expérience d’au moins dix ans. Pour les autres fonctions du Conseil d’État, la nomination par la voie du tour extérieur est ouverte à plusieurs catégories : les juges de l’ordre judiciaire, les membres du Procureur de la République, les avocats du contentieux d’État^[14], les avocats dans certaines conditions^[15].

La nomination au tour extérieur est encadrée par l’article 65 du règlement interne qui règle, de manière générale, la nomination des membres du Conseil d’État syrien. Il précise que la nomination de membres du Conseil d’État syrien au tour extérieur a lieu par décret du président de la République, sur présentation du président du Conseil d’État syrien. Cette désignation peut avoir lieu sur concours. Il revient alors au président du Conseil d’État de déterminer les conditions de ce concours^[16]. Mais ni la loi n° 32, ni le règlement interne du Conseil d’État ne détaillent davantage le recours à ce dispositif.

D’un point de vue théorique, un tel système de recrutement et de promotion semble assurer l’indépendance du Conseil d’État, car il donne à ce dernier une certaine autonomie à l’égard du recrutement et de la promotion de ses membres. Il convient cependant d’examiner ce système de manière critique en le confrontant à la pratique.

II. Une approche critique

À première vue, selon le droit positif syrien, le Conseil d’État syrien serait une institution indépendante. En pratique, l’intervention du pouvoir exécutif syrien dans la nomination des membres du Conseil d’État remet en cause cette indépendance, ce qui soulève de délicates questions d’impartialité pour sa mission de contrôle du pouvoir exécutif. La fragilité de l’indépendance du Conseil d’État syrien se révèle d’abord dans la procédure de désignation de son président, ensuite dans l’ingérence du personnel politique dans le recrutement, par ailleurs dans la politisation de cette juridiction et enfin, dans son régime disciplinaire.

La nomination au tour extérieur

La nomination du Président au tour extérieur

Avant la réforme de 2019, la loi n° 55 de 1959 organique du Conseil d’État imposait que le président du Conseil d’État soit nommé par décret du président de la République après avoir été élu par l’assemblée générale du Conseil d’État^[17]. Jusqu’en 2003, les présidents du Conseil d’État syrien étaient élus au sein du Conseil, en général suivant leur ancienneté. Par la suite, il est cependant arrivé que le président de la République nomme le président du Conseil d’État au tour extérieur et sans passer par l’assemblée générale du Conseil d’État. Cela a été le cas en 2012 : le président du Conseil d’État, précédent doyen de faculté de droit à Damas, a été nommé comme président du Conseil d’État par le président de la République par un décret n° 484^[18]. Il a ensuite été déchargé de sa fonction, en décembre 2015, par un décret du président de la République^[19]. Plus tard, en 2016, un nouveau président du Conseil d’État syrien, provenant cette fois de l’ordre judiciaire, a été choisi par le Gouvernement et nommé par un décret présidentiel en 2016^[20].

Même si ces exemples d’immixtion interviennent par le biais de l’élection par tour extérieur, cela ne signifie pas qu’aucune immixtion ne se produit lorsque l’élection a lieu « en interne ». Lorsque l’élection du président du Conseil d’État a lieu par l’assemblée générale, le pouvoir exécutif peut en effet intervenir indirectement dans l’élection. L’élection du président du Conseil d’État en 2015 nous en donne une illustration. Elle a opposé un président en fonction nommé provisoirement par le président de la République en décembre 2015 et un autre candidat. Cette candidature « concurrente » a été retirée avant l’annonce des résultats des élections. Les raisons de ce retrait soudain n’ont pas été précisées. Cela a permis au candidat unique déjà en poste d’être élu et confirmé dans ses fonctions.

En raison des importantes missions accordées au président du Conseil d’État^[21], la possibilité de nomination au tour extérieur, le silence juridique sur la durée de la fonction qui expose à la révocation, l’imprécision de la procédure d’élection par l’assemblée générale ne protègent pas l’institution des pressions du pouvoir exécutif et partant, mettent en danger son indépendance.

La nomination des membres au tour extérieur

Le mécanisme de nomination des membres du Conseil d’État au tour extérieur n’est pas précisé d’une manière claire ni dans la loi organique du Conseil d’État n° 32 de 2019, ni dans le règlement interne. La loi organique du Conseil d’État syrien a juste précisé le pourcentage et les personnes qui peuvent être nommées dans les fonctions du Conseil d’État syrien au tour extérieur^[22].

En pratique, les personnes qui désirent travailler dans les fonctions du Conseil d’État syrien présentent leur demande au Conseil d’État. Le président du Conseil d’État syrien étudie leur demande et envoie les propositions de désignation au Conseil des ministres. La nomination interviendra sur décret du président de la République.

Le flou et l’absence de transparence qui entourent cette voie de désignation accroît l’influence du pouvoir exécutif sur cette institution et partant, affaiblit l’indépendance dont elle devrait jouir.

L’ingérence politique dans le recrutement des auditeurs

En principe, les auditeurs, qui sont en charge de l’instruction des dossiers et de la préparation d’un projet de décision, sont recrutés à la sortie des facultés du droit. Le Conseil d’État choisit essentiellement parmi les candidats ayant obtenu une mention excellente, puis une mention très bien, puis et éventuellement une mention bien^[23]. Toutefois, il est possible de recruter des auditeurs par concours sans respecter la condition de la mention figurant sur le diplôme^[24]. Dans les faits, le recrutement des auditeurs adjoints se fait par concours. Ce mode de recrutement est critiquable en Syrie en raison de l’ingérence des hommes politiques et des services de renseignement dans le déroulement du concours. En effet, le favoritisme et le clientélisme jouent un rôle essentiel dans le choix du jury de sélection^[25].

Le droit positif n’offre en effet pas de garantie suffisante pour protéger la procédure des immixtions politiques. L’ancienne loi organique n° 55 de 1959 du Conseil d’État syrien ne précisait pas la composition du jury de sélection et confiait ce dernier au président. De même, la nouvelle loi du Conseil d’État de 2019 précise dans l’article 83 que « pour être nommé au Conseil d’État, le candidat doit réussir un concours public dont les conditions sont fixées par une décision du Conseil privé des affaires administratives du Conseil d’État ». Or, comme nous l’avons vu, la possibilité de nommer le président du Conseil d’État et ses vice-présidents lors du tour extérieur expose ces fonctions à l’influence politique, ce qui par ricochet met en cause l’indépendance du Conseil des affaires administratives dans lequel ils siègent. De plus, ce Conseil des affaires administratives ne compte pas de membres élus par les membres du Conseil d’État, mais exclusivement des membres sélectionnés par le pouvoir exécutif ou l’administration du Conseil d’État. Les procédures de recrutement mises en place par le Conseil privé des affaires administratives peinent donc à offrir des garanties contre d’éventuelles ingérences du pouvoir exécutif.

La politisation du Conseil d’État syrien

Ni la loi organique n° 55 de 1959 du Conseil d’État syrien, ni la nouvelle loi n° 32 du Conseil d’État de 2019 ne contiennent de conditions relatives à l’appartenance politique des membres du Conseil d’État. On constate cependant dans les faits qu’il est essentiel d’être membre du parti ba’as pour devenir magistrat au sein du Conseil d’État en Syrie : la majorité des membres du Conseil d’État appartient à ce parti. L’ordre juridictionnel administratif ne tranche donc pas avec l’ordre juridictionnel judiciaire. Comme le relève Sam Dalla^[26], nonante pour cent des juges judiciaires sont membres du parti ba’as malgré le fait que la loi relative à l’organisation de l’autorité judiciaire interdise aux juges toute appartenance politique^[27].

Par quel mécanisme s’opère cette sélection politique de la magistrature administrative syrienne ? À quel stade de la procédure intervient-elle et comment ? En pratique, un candidat ne peut être nommé à des fonctions au sein du Conseil d’État syrien, même s’il a réussi les épreuves écrites et orales, sans avoir eu l’approbation ou l’accord préalable du service de renseignement. L’accord du service de renseignement a pour objectif de connaître l’orientation politique du candidat et de sa famille, et d’exclure certains candidats. Cette exclusion est doublement implicite. De manière individuelle, aucune motivation n’est donnée pour exclure tel ou tel candidat^[28]. De manière générale, elle ne trouve aucune justification légale : aucune condition politique n’est mentionnée ni dans la loi n° 55 ni dans le règlement interne du Conseil d’État^[29].

Appartenir au parti ba’as est une condition générale implicite pour la nomination dans les fonctions publiques^[30]. Comme l’a bien décrit Haytham Almaleh^[31], l’adhésion au parti ba’as commence à l’âge de seize ans et les jeunes membres sont recrutés parmi les élèves du lycée. Cette adhésion est essentielle pour avoir une chance d’être recruté dans les fonctions publiques. Les nouvelles recrues sont obligées, deux fois par mois, de suivre les réunions du parti dans les lycées. La confusion entre l’État et le parti ba’as est un héritage lourd de l’ancienne Constitution syrienne de 1973 qui octroyait au parti ba’as, expressément à son article 8^[32], un rôle primordial dans l’élaboration et le contrôle de la politique nationale. Cette disposition a permis au parti ba’as de maîtriser toutes les activités politiques, économiques, sociales et culturelles du pays^[33].

Sur le plan juridique, la politisation de la magistrature syrienne porte atteinte aux principes fondamentaux adoptés par les Nations unies relatifs à l’indépendance de la magistrature^[34], et surtout au principe n° 20 relatif à sa sélection^[35]. Elle contredit également la Constitution de 2012 qui a supprimé la suprématie du parti ba’as comme « dirigeant de la société et de l’État » comme le prévoyait la Constitution de 1973. La Constitution de 2012 affirme au contraire en son article 8 « le principe du pluralisme politique » et l’interdiction « d’exploiter la fonction publique ou le fond public pour favoriser un intérêt politique, partisan ou électoral ». Cette politisation heurte enfin l’article 26 de la même Constitution qui dispose que « les citoyens sont égaux pour le recrutement dans les fonctions de services publiques ». Malgré ce changement constitutionnel historique, la politisation des institutions syriennes reste une réalité incontournable. En 2015, Sam Dalla relève encore que le parti ba’as est un État au sein de l’État en raison du fait que cette faction politique a implanté des branches et des sections du parti dans toutes les institutions de l’État et à tous les niveaux^[36]. La politisation du Conseil d’État syrien a un impact considérable sur son mode de fonctionnement et en particulier sur son indépendance et son impartialité : de facto, la politisation rend cette juridiction soumise à la volonté du pouvoir exécutif. Les événements de 2005 l’illustrent abondamment.

Le décret-loi n° 95 du 3 octobre 2005 promulgué par le président de la République dispose que « Contrairement aux dispositions des lois en vigueur et tout particulièrement l’article 92 de la loi sur l’autorité judiciaire n° 98 du 15 novembre 1961, le Conseil des ministres est habilité et pour une durée de vingt-quatre heures, à révoquer des magistrats. Les décisions de révocation des magistrats prennent la forme de décrets, peuvent être non motivées et elles ne sont susceptibles d’aucun recours administratif ou contentieux. »^[37] En vertu de ce décret-loi et de la décision prise par le Conseil des ministres du 4 octobre 2005, le président de la République a promulgué un décret n° 423 du 4 octobre 2005 révoquant quatre-vingt-un magistrats sans motivation^[38].

Quoique cette révocation constitue une violation flagrante du principe de la séparation des pouvoirs et une immixtion patente du pouvoir exécutif sur le pouvoir judiciaire^[39], toutes les tentatives des magistrats pour contester cette révocation ont échoué^[40]. En particulier, ils ont contesté la légalité du décret-loi n° 95 du 3 octobre 2005 devant le Conseil d’État qui a estimé leur action irrecevable au motif que « Le Conseil d’État n’est pas compétent pour connaître de l’inconstitutionnalité des lois ou des décrets-lois, et le décret-loi n° 95 du 3 octobre 2005 a exclu tous les recours contre les décrets de révocation. »^[41] On trouve ici l’illustration de la faible indépendance du Conseil d’État syrien en raison de sa politisation : plutôt que de sauvegarder la Constitution et la loi, le Conseil d’État s’est conformé à la volonté du pouvoir exécutif.

Un régime disciplinaire présentant trop peu de garanties

Les membres du Conseil d’État syrien sont théoriquement considérés comme de véritables magistrats jouissant de toutes les garanties accordées en cette qualité. L’inamovibilité leur a été reconnue expressément par l’article 64 de l’ancienne la loi n° 55 de 1959 sur le Conseil d’État syrien et l’article 106 de la nouvelle loi du Conseil d’État n° 32 de 2019. Avant 2019, l’inamovibilité n’était accordée aux membres du Conseil d’État qu’à partir du grade de conseiller d’État adjoint et aux maîtres des requêtes trois ans après leur entrée en fonction. En cas de faute de déontologie, les membres non bénéficiaires de l’inamovibilité pouvaient être révoqués par une décision du président de la République et sans respect des procédures disciplinaires^[42]. Ce pouvoir accordé au président de la République menaçait l’indépendance du Conseil d’État syrien^[43]. La nouvelle loi du Conseil d’État de 2019 a accordé l’inamovibilité à tous les membres du Conseil d’État^[44], ce qui est un progrès.

Afin de garantir concrètement leur indépendance et leur inamovibilité, le régime disciplinaire des membres du Conseil d’État doit cependant être entouré de garanties. À défaut, la crainte de sanctions disciplinaires imposées de manière partiale mine l’effectivité de l’indépendance et l’inamovibilité dont ils jouissent théoriquement. Or, on peut douter que le régime disciplinaire actuel soit doté de garanties suffisantes.

Le pouvoir de sanctionner les membres du Conseil d’État syrien appartient à la Commission disciplinaire^[45]. Les sanctions disciplinaires applicables aux membres du Conseil d’État sont l’avertissement, le blâme, le retrait de certaines fonctions et la révocation^[46].

Selon l’article 108 de la nouvelle loi du Conseil d’État de 2019, la Commission disciplinaire se compose de membres du Conseil des affaires administratives et de quatre conseillers d’État choisis par ordre d’ancienneté^[47]. Pour les raisons déjà exposées ci-avant, on peut se demander si cette composition garantit l’impartialité de la procédure.

Avant 2019, la saisine de la Commission disciplinaire appartenait au président du Conseil d’État qui était également le président de cette commission. À nouveau, cela mettait en cause l’impartialité des décisions disciplinaires. Selon la nouvelle loi de 2019, la saisine de la Commission s’opère par décret, sur la proposition du Conseil des affaires administratives du Conseil d’État. Le président du Conseil d’État reste cependant président de la Commission disciplinaire.

Les décisions de la Commission disciplinaire sont prises à la majorité des deux tiers. Elles sont motivées et définitives : il n’existe pas de recours à leur encontre^[48]. Ce caractère définitif prive les membres du Conseil d’État d’un droit de recours^[49], ce qui viole l’alinéa 4 de l’article 50 de la nouvelle Constitution de 2012^[50].

Dans cette partie, nous avons pointé du doigt différents problèmes qui fragilisent l’indépendance du Conseil d’État syrien proclamée par la Constitution de 2012. Afin de contribuer de manière constructive au débat, nous formulerons différentes pistes d’amélioration inspirées du droit belge et du droit français. Ce choix se justifie en raison de la proximité qu’entretient l’ordre juridique syrien avec le système juridique de la France : nombre d’institutions juridiques syriennes, en ce compris le Conseil d’État, trouvent leur origine dans le droit de l’ex-puissance coloniale^[51]. Aussi, lors de sa création après la Deuxième Guerre mondiale, le Conseil d’État belge a vu son organisation et ses missions largement empruntées à son illustre homologue français^[52].

III. Des propositions inspirées du droit belge, du droit français et du droit égyptien

Une réforme profonde du statut du Conseil d’État syrien s’impose pour garantir et renforcer l’indépendance de cette haute juridiction face au pouvoir politique qu’elle est censée contrôler. L’étude du statut des membres des Conseils d’État français et belge est, à cet égard, une source d’inspiration très précieuse car ces deux pays ont adopté des réformes en vue de renforcer l’indépendance de leur juridiction administrative. Pour améliorer l’indépendance du Conseil d’État syrien, trois pistes de réforme pourraient être suivies : la première concerne le mode de recrutement par concours, la deuxième concerne la nomination au tour extérieur et la troisième concerne le régime disciplinaire.

Une objectivation du mode de recrutement

L’objectivation et l’amélioration du recrutement du personnel du Conseil d’État syrien sont essentielles pour renforcer l’indépendance et l’efficacité de cette institution. Au-delà des aptitudes professionnelles, la sélection des membres du Conseil d’État syrien doit être opérée sans distinction de sexe ou d’opinion politique, et loin de toute influence du pouvoir exécutif. En particulier, l’ingérence des services de renseignement dans le recrutement des membres du Conseil d’État syrien doit être exclue. Pour objectiver le mode de recrutement, nous proposons deux options qui sont inspirées de l’expérience du Conseil d’État belge et du Conseil d’État français.

La première option consiste à adopter le mécanisme de recrutement suivi par le Conseil d’État français pour désigner les auditeurs de deuxième classe. Dans ce cas, le président de la République française nomme les auditeurs de deuxième classe parmi les anciens élèves de l’École Nationale d’Administration selon les règles propres de leur classement^[53]. Ce mécanisme pourrait être transposé en Syrie car un Institut national d’administration a été créé à Damas (INA) par le décret du 12 mai 2002^[54], et ce, dans le but de former les hauts cadres administratifs syriens^[55]. Cette opportunité n’a cependant pas encore été saisie pour améliorer le recrutement au sein du Conseil d’État syrien. S’il devait s’inspirer du mécanisme français, la loi organique du Conseil d’État syrien devrait être modifiée pour insérer un nouvel article qui dispose que : « Le recrutement des auditeurs se fera parmi les élèves classés dans les premiers de leur promotion à l’Institut national de l’administration (INA). »

La deuxième option consiste à garder le mécanisme actuel de recrutement par un concours, mais en améliorant les conditions de recrutement et cela, en s’inspirant de l’expérience du Conseil d’État belge relative au recrutement des auditeurs adjoints^[56]. Ceux-ci sont nommés par le Roi après réussite d’un concours organisé par le Conseil d’État, concours ouvert aux candidats qui peuvent se prévaloir d’une expérience juridique professionnelle utile d’au moins trois ans^[57]. Au contraire de son homologue syrien, le législateur belge, a, en vue de garantir l’impartialité des procédures de sélection, déterminé la composition du jury de sélection qui comprend des membres du Conseil d’État et de l’auditorat, ainsi qu’une personne extérieure à l’institution^[58]. Le jury est désigné par l’assemblée générale du Conseil d’État et l’auditeur général ou l’auditeur général adjoint^[59].

De cet exemple belge, on retiendra plusieurs idées qui permettraient de renforcer l’indépendance du Conseil d’État syrien. D’abord, la transparence des résultats du concours devrait être garantie afin de permettre un regard extérieur et une objectivation de celui-ci. Ensuite, la composition du jury chargé de la sélection devrait être revue afin d’inclure des personnes étrangères à l’institution en sus des membres du Conseil d’État. Ce jury devrait être nommé par l’assemblée générale du Conseil d’État syrien et non par le président du Conseil d’État syrien, ni par le Conseil privé des affaires administratives. Enfin, la Syrie pourrait s’inspirer des conditions de nomination des auditeurs adjoints au Conseil d’État belge en exigeant une expérience professionnelle antérieure.

Quelle que soit la piste suivie pour réaliser l’objectif de cette réforme, il est également nécessaire que l’on améliore la formation des nouveaux membres du Conseil d’État, et pas seulement leur recrutement. La création d’un institut judiciaire de droit public attaché au Conseil d’État syrien permettrait de dispenser des formations judiciaires aux magistrats administratifs. De même, les membres pourraient être encouragés à apprendre la langue française pour suivre les actualités et les jurisprudences des Conseils d’État français et belge dans le but de créer un dialogue égalitaire entre membres des plus hautes juridictions administratives, et ce, dans un esprit si possible débarrassé de toute perspective juridique néocoloniale.

Le Conseil d’État égyptien, le frère jumeau du Conseil d’État syrien, a suivi cette direction en créant un Centre d’Étude et de Recherche juridique^[60]. Le Conseil d’État égyptien a récemment signé, le 25 février 2016, un accord de coopération avec l’Institut français du Caire, en vertu duquel les membres du Conseil d’État égyptien peuvent suivre des formations linguistiques et juridiques en langue française.

Améliorer le recrutement des membres du Conseil d’État n’est cependant pas suffisant pour garantir l’indépendance de celui-ci du pouvoir exécutif. Pour ce faire, il importe aussi de limiter la nomination au tour extérieur.

Une limitation et une transparence de la nomination au tour extérieur

Pour améliorer l’indépendance du Conseil d’État syrien, il est indispensable de réformer le mécanisme de nomination au tour extérieur en ce qu’il offre une voie d’entrée puissante du pouvoir exécutif au sein de ce Conseil.

Commençons par la possibilité de nommer le président et les vice-présidents du Conseil d’État syrien au tour extérieur. Celle-ci a une influence capitale sur l’indépendance du Conseil d’État syrien. Pour consacrer l’indépendance du Conseil d’État syrien, il serait souhaitable que le législateur syrien modifie l’article 84 de la loi n° 32 de 2019 en supprimant la possibilité de nomination du président et des vice-présidents du Conseil d’État syrien au tour extérieur. Ce faisant, la Syrie suivrait l’exemple de l’Égypte^[61]. Elle marcherait également dans les pas de la France puisque le président du Conseil d’État est choisi parmi les présidents de section ou les conseillers d’État en service ordinaire, c’est-à-dire à l’intérieur du Conseil d’État français^[62].

De plus, il nous semblerait opportun que le législateur syrien insère un système de mandat pour la désignation du président et vice-président du Conseil d’État syrien tel qu’il existe pour le premier président du Conseil d’État belge. Le législateur belge a inséré un système de mandat pour les nominations du premier président et du président du Conseil d’État belge et en a précisé la procédure d’attribution de manière précise^[63]. Le système de mandat, par exemple limité à cinq ans renouvelable une fois par l’assemblée générale, garantirait plus étroitement l’indépendance du Conseil d’État syrien en soustrayant sa présidence aux appétits du pouvoir exécutif.

Enfin, il serait utile de prévoir certaines exigences d’ancienneté pour accéder à la fonction de président du Conseil d’État ou de vice-président, en s’inspirant du droit belge. Pour devenir premier président ou président du Conseil d’État belge, les candidats doivent être nommés depuis au moins onze ans comme titulaires de fonction au sein de celui-ci, dont au moins cinq ans comme conseiller d’État^[64]. Selon l’exposé des motifs de la loi du 15 septembre 2006, « L’objet de cette condition est d’éviter que les conseillers d’État dont l’expérience est insuffisante soient désignés pour ce mandat supérieur. »^[65] Transposer cette règle en droit syrien permettrait d’éviter que les conseillers d’État qui sont récemment nommés au tour extérieur deviennent président ou vice-présidents du Conseil d’État syrien.

Supprimer la possibilité de nommer le président du Conseil d’État au tour extérieur n’est cependant pas suffisant pour garantir l’indépendance de cette institution. Comme nous l’avons vu, la possibilité de nommer au tour extérieur des membres du Conseil d’État syrien manque de balises et de transparence, ce qui offre une voie d’accès puissante au pouvoir exécutif. En particulier, il n’existe aucune traçabilité des demandes de recrutement adressées à l’institution et transmises au pouvoir exécutif.

Pour accroître la transparence, la Syrie pourrait s’inspirer du droit français. Pour limiter le caractère politisé de la nomination au tour extérieur, la loi n° 94- 530 du 28 juin 1994^[66] a instauré deux garde-fous. Primo, le vice-président fait connaître chaque année au Premier ministre les besoins du corps. Il indique ainsi les types d’expériences et de compétences dont le Conseil d’État a plus particulièrement besoin. Secundo, le vice-président du Conseil d’État est appelé à donner un avis individuel sur chaque nomination au tour extérieur. Cet avis tient compte des besoins du corps, tels qu’ils ont été exprimés pour l’année, ainsi que des fonctions antérieurement exercées et de l’expérience du candidat. Le sens de l’avis sur les nominations proposées est publié au Journal officiel en même temps que la décision de nomination^[67].

En Syrie, la réforme pourrait être la suivante : le Conseil d’État syrien publierait les vacances pour la nomination du tour extérieur au Journal officiel syrien. Cette publication devrait mentionner le nombre des vacances, les conditions de nomination, le délai pour introduire les candidatures et l’autorité à laquelle celles-ci doivent être adressées. Il reviendrait ensuite au Conseil des affaires administratives du Conseil d’État syrien d’examiner la recevabilité des demandes et de comparer les titres et mérites respectifs des candidats. Ensuite, ce Conseil présenterait une liste de trois noms formellement motivée au Conseil des ministres. Le candidat sélectionné serait alors désigné par décret du président de la République syrienne.

Pour objectiver la procédure, une modification de la composition actuelle du Conseil des affaires administratives du Conseil d’État syrien semble également indispensable, en lui intégrant trois membres qualifiés dans le domaine du droit et extérieurs au Conseil d’État syrien. Ces experts extérieurs devraient être désignés par le président de la République syrienne et le président de l’assemblée populaire syrienne, soit le Parlement.

Cette nouvelle composition est inspirée par la nouvelle composition de la Commission supérieure du Conseil d’État français. Afin de renforcer l’indépendance des membres du Conseil d’État français, l’ordonnance n° 2016-1365 du 13 octobre 2016 a créé la Commission supérieure du Conseil d’État composée de membres du Conseil d’État mais aussi de trois personnalités qualifiées qui apporteront un regard extérieur sur l’organisation de l’institution et la gestion de ses membres^[68]. Comme l’explique David Moreau, cette nouvelle composition a pour but d’éviter le « huis clos »^[69].

Une réforme du régime disciplinaire

Le régime disciplinaire des membres du Conseil d’État syrien n’offre pas assez de garanties pour concrétiser la nouvelle réforme législative syrienne de 2019 qui garantit l’inamovibilité à tous les membres du Conseil d’État syrien. Pour améliorer l’indépendance des membres du Conseil d’État syrien, et renforcer leurs droits, nous nous inspirons du régime disciplinaire des membres du Conseil d’État français qui a été réformé par l’ordonnance n° 2016-1365 du 13 octobre 2016^[70]. Ici aussi, nous pouvons nous inspirer de la nouvelle composition de la Commission supérieure du Conseil d’État français qui, comme on vient de le voir, intègre des membres extérieurs, ce qui renforce son indépendance et son impartialité. Il est en outre indispensable que le président du Conseil d’État ne soit pas membre de la Commission disciplinaire, comme cela a été décidé en France^[71].

Par ailleurs, il conviendrait de pluraliser l’approche disciplinaire en prévoyant des sanctions intermédiaires entre les sanctions légères (blâme et avertissement) et la révocation, par exemple l’abaissement d’échelon ou l’exclusion temporaire de toutes fonctions dans la limite de six mois comme le prévoit le droit français^[72].

Enfin, il importe de prévoir un organe indépendant pour introduire un recours contre les décisions de la Commission disciplinaire ou la possibilité d’introduire un recours devant l’assemblée générale du Conseil d’État, conformément à l’article 50 de la nouvelle Constitution de 2012.

Conclusion

L’indépendance de la justice et la séparation des pouvoirs sont des piliers de l’État de droit. Dans la perspective de la construction d’un État démocratique en Syrie, il est essentiel que l’indépendance du Conseil d’État syrien ne reste pas théorique. Réformer le statut des membres du Conseil d’État syrien et renforcer son autonomie sont indispensables si le législateur syrien souhaite que le Conseil d’État remplisse son rôle dans la Syrie de demain. Dans cet objectif, l’amélioration du mode de recrutement des membres du Conseil d’État syrien, l’objectivation de leur nomination au tour extérieur et la réforme de leur statut disciplinaire ne sont pas des détails techniques : elles sont les préalables indispensables à l’exercice d’une justice administrative indépendante et impartiale, capable d’incarner un contre-pouvoir crédible face au pouvoir exécutif.