6 Le régime constitutionnel syrien. Quel équilibre entre les pouvoirs législatif et exécutif ?

Introduction

Particulièrement révélateur de la nature démocratique d’un régime politique et de son adéquation aux canons de la doctrine de l’État de droit, le principe de la séparation des pouvoirs connaît à travers le monde plusieurs variantes et fait l’objet d’aménagements, généralement constitutionnels, spécifiques à la situation de l’État étudié. Par-delà ces variations, il apparaît central dans tout État démocratique et libéral quelle que soit la nature, par exemple parlementaire ou présidentielle, du régime politique^[1]. Si les contours de ce principe ne sont pas fixés avec précision, si le concept même de séparation n’a pas une portée absolue – dans la plupart des régimes, il recouvre davantage une collaboration qu’une séparation entre les pouvoirs –, il comporte cependant un noyau dur qui impose « un équilibre des pouvoirs, c’est-à-dire un système institutionnel où il existe des mécanismes de contrôle mutuels aptes à empêcher l’arbitraire »^[2].

Le renouveau constitutionnel dans les pays touchés par le Printemps arabe a pu sembler animé par une volonté visant à équilibrer les pouvoirs^[3] alors que cette vague de contestation se déroulait précisément dans des États dont les traits distinctifs sont généralement la dépendance du parlement à l’égard du gouvernement et la prépondérance du chef de l’État^[4]. Qu’en est-il de la situation syrienne ? Plus particulièrement, quels sont les apports de la nouvelle loi fondamentale de la Syrie à savoir la Constitution de 2012 sur ce point par rapport à la précédente charte constitutionnelle qui datait de 1973 ? À première lecture, la nouveauté semble limitée : pas plus que le texte de 1973, celui adopté en 2012 ne contient explicitement une reconnaissance de la séparation entre les pouvoirs. Aussi, à l’instar du texte de 1973, la Constitution de 2012 contient un titre entier, le titre III toujours intitulé « Pouvoirs publics », qui rassemble les dispositions respectives aux pouvoirs législatif, exécutif et judiciaire.

Une lecture plus attentive de ces dispositions permettra de saisir la plus-value opérée par la nouvelle constitution syrienne si tant qu’il en existe une ; elle autorisera également une analyse plus approfondie de l’architecture démocratique syrienne. À ce titre, elle fera dès lors l’objet de ce chapitre par lequel nous présenterons successivement les dispositions relatives au pouvoir exécutif (I), puis celles spécifiques au pouvoir législatif (III)^[5]. Compte tenu de la place décisive qu’occupe le président dans l’architecture politique syrienne et dès l’instant où ce dernier exerce autant le pouvoir exécutif qu’il participe au pouvoir législatif, une place spécifique sera réservée au président de la Syrie (II). Cette présentation visera d’une part à comparer le système prévu en 1973 avec celui adopté en 2012, d’autre part à mettre en évidence les relations qu’ils entretiennent entre eux.

I. Le pouvoir exécutif : le gouvernement

La Constitution de 1973 a mis en place un exécutif bicéphale qui se compose théoriquement de deux branches : d’une part le chef de l’État, d’autre part le gouvernement. Néanmoins, en pratique, l’exercice de la quasi-totalité du pouvoir exécutif par le président de la République montre que le partage du pouvoir prévu par le texte constitue un trompe-l’œil. Sur ce point, nous verrons que la nouvelle Constitution de 2012 n’a guère procédé à un rééquilibrage des pouvoirs exécutifs : en effet, dans une très large mesure, le constituant de 2012 s’est contenté de reproduire à l’identique les dispositions adoptées en 1973.

Dans sa version de 1973, la constitution a fait du Conseil des ministres la plus haute autorité exécutive et administrative de l’État (article 115). Il participe avec le président de la République à l’élaboration et à l’application de la politique générale de l’État (article 127.1). Cependant, ce bicéphalisme n’est que de façade : il est profondément remis en cause par l’omniprésence du président en matière de fixation et de conduite de la politique générale de l’État, une omniprésence qui se manifeste par le nombre important de décisions qui relèvent de lui seul.

En effet, le président nomme le président et les vice-présidents du conseil, ainsi que les ministres et leurs adjoints ; il accepte leurs démissions et les décharge de leurs fonctions (article 95). Rien n’encadre ce pouvoir. Vu l’absence de pluralisme politique en Syrie, tous les membres du Conseil des ministres étaient et sont toujours des fonctionnaires issus du parti ba’as. La nature profondément présidentielle du régime est confirmée par plusieurs dispositifs : c’est le président qui convoque et préside le Conseil des ministres dont il peut exiger un rapport (article 97) ; surtout, la responsabilité des membres du Conseil des ministres est prévue devant le seul président de la République (article 117) bien que la Constitution prévoit qu’à la demande de cinq de ces membres, l’assemblée populaire puisse, à la majorité, retirer sa confiance à un ministre, voire au gouvernement dans son intégralité (article 72).

En réalité, le Conseil des ministres, en tant qu’autorité administrative, est moins un organe politique participant à la direction de l’État qu’un service chargé de mettre en œuvre les décisions adoptées par le président. À la lecture de ces dispositions constitutionnelles régissant les rapports entre le chef de l’État et le Conseil des ministres, il est indubitable que ce dernier est placé sous l’autorité du premier qui demeure paradoxalement irresponsable dans l’exercice de ses fonctions sauf en cas de haute trahison, une procédure nécessitant un vote à huis clos et à la majorité des deux tiers des membres de l’assemblée populaire (article 91). On notera d’ailleurs que le président a le droit de soumettre un ministre à une accusation pour les crimes commis dans l’exercice de ses fonctions, ce qui emporte la suspension automatique du ministre concerné jusqu’à son jugement au fond (articles 123 et 124). Enfin, si l’exercice d’une activité économique privée est interdit aux ministres durant l’exercice de leur charge (article 120), le cumul entre un mandat gouvernemental et un mandat au sein de l’assemblée populaire est lui autorisé (article 125).

Cette relation de dépendance n’a guère changé avec l’adoption de la Constitution de 2012. L’évolution la plus notable est portée par l’article 121 qui prévoit dorénavant la double responsabilité des membres du Conseil des ministres : toujours devant le président de la République mais également devant l’assemblée populaire. En pratique, l’articulation entre ces deux types de responsabilité demeure mystérieuse et, en toute hypothèse, c’est bel et bien le président qui tient les rênes du pouvoir : le fait que les membres du Conseil des ministres et les membres de l’assemblée populaire émanent tous de la même formation politique rend de toute façon bien improbable une réelle contestation parlementaire du travail gouvernemental lui-même entièrement déterminé par le président de la République.

II. Au sommet de l’État : le président de la République

L’investiture du président est prévue à l’article 84 de la Constitution de 1973. Celui-ci dispose que « La candidature à la présidence de la République émane de l’Assemblée populaire, sur la proposition de la direction régionale du parti ba’as arabe socialiste. La candidature est présentée au peuple par référendum. » Le mécanisme paraît simple : la direction générale du parti ba’as propose un seul candidat, évidement bassiste, au Parlement qui est à son tour dominé par les bassistes. Une seule candidature donc est soumise au peuple chargé de la valider par la voie référendaire, en réalité plébiscitaire. Et c’est exactement ce qui s’est déroulé à chaque élection d’Hafez el-Assad remportée à plus de nonante-neuf pour cent des voix, puis dès 2000, par l’élection de son fils Bachar el-Assad qui a encore été élu, pour un quatrième mandat, en 2021, et avec un score de plus de nonante-cinq pour cent des suffrages.

La suite de l’article 84 du texte de 1973 précise quelque peu la procédure. Ainsi, le nouveau président de la République est élu avant la fin du mandat du président sortant, dans un délai de trente jours au moins et soixante jours au plus. Le candidat devient président de la République s’il a obtenu la majorité absolue des voix de tous les votants. S’il n’obtient pas cette majorité, l’Assemblée présente un autre candidat. Le président de la République est élu pour sept ans (article 85). La Constitution ne pose aucune limite au nombre de mandats présidentiels, une telle absence a permis au parti ba’as et à la famille d’el-Assad de conserver son monopole sur la vie politique syrienne.

Reprenant une condition déjà prévue dans la Constitution de 1950, la Constitution de 1973 prévoit que le président de la République doit être musulman (article 3) même si cette obligation semble désormais en contrariété avec d’autres dispositions constitutionnelles, ainsi celle garantissant aux citoyens l’égalité devant la loi (article 25) et le droit de participer à la vie politique (article 26). On notera qu’il s’agit là d’une constante du monde arabe : à l’exception du Liban dont le président doit être chrétien, toutes les constitutions arabes font référence à la religion du Chef de l’État^[6]. Même la récente Constitution tunisienne adoptée en 2014 et souvent pointée comme le texte fondamental le plus moderne du monde arabe, prévoit dans son article 74 que « La candidature à la présidence de la République est un droit pour toute électrice ou tout électeur de nationalité tunisienne par la naissance et de confession musulmane. »

Sur ce point, il est important de souligner que Hafez el-Assad était de confession alaouite, une branche de l’islam minoritaire en Syrie. Au moment de son accession au pouvoir, la doctrine alaouite n’était pas reconnue comme musulmane, ni par les sunnites, ni par les chiites. En vue de mettre fin aux contestations que sa confession suscitait, Hafez el-Assad a donc cherché auprès de l’imam chiite du Liban Musa al-Sadr la reconnaissance de son identité musulmane, reconnaissance obtenue en 1973^[7].

En vertu de l’article 83, pour être éligible à la présidence de la République, il faut être un arabe syrien, jouir de ses droits civiques et politiques et avoir quarante ans révolus. Le fait d’être arabe syrien consiste à détenir la nationalité arabe syrienne depuis au moins cinq ans. Cet article a été modifié par la loi n° 9 du 11 juin 2000 promulguée par le vice-président Abdel Halim Khaddam le lendemain de la mort inattendue de Hafez el-Assad lors de la première année de son cinquième mandat. Initiée par un tiers des membres de l’assemblée populaire (l’article 149 prévoit en effet que le président ou un tiers des membres de l’assemblée ont le pouvoir d’initier une révision de la constitution), elle fut adoptée à l’unanimité (l’article 149 prévoit une majorité des trois quarts pour toute modification constitutionnelle qui doit ensuite être approuvée par le président), en quelques heures, dès le décès du président constaté^[8]. On notera que la constitutionnalité de cette révision est douteuse puisque contrairement à ce qu’indique l’article 149, aucune commission spéciale n’a été instituée au sein de l’assemblée populaire pour examiner cette proposition de révision. Cette loi prévoit dans son premier article : « Quiconque est nommé à la présidence de la République doit être un Syrien arabe qui jouit de ses droits civils et politiques à l’âge de 34 ans. » Il s’agissait en effet de rendre possible l’élection du fils de Hafez el-Assad, Bachar, tout juste âgé de 34 ans à l’époque. Cette élection remportée avec près de nonante-huit pour cent des voix eut lieu un mois plus tard, le 17 juillet 2000. Entre la mort du père et l’élection du fils, c’est bien le vice-président qui a assuré, à titre intérimaire, les pouvoirs du président, dont la promulgation des lois, sachant qu’en cas de décès du président, le référendum permettant l’élection du nouveau président doit se dérouler dans les 90 jours suivant ce décès (articles 86 et 88 de la Constitution de 1973)^[9].

Présentée par le pouvoir comme une réponse aux contestations populaires, la nouvelle constitution approuvée le 26 février 2012 ouvre la voie au pluralisme politique. L’article 8 de la Constitution de 1973 relatif au rôle dirigeant du parti ba’as a été supprimé. La direction générale du parti a donc formellement perdu son monopole ; il ne lui appartient plus de proposer au Parlement son candidat à la fonction présidentielle. L’article 86 stipule désormais que « Le président de la République est directement élu par le peuple. Le candidat qui obtient la majorité absolue des voix est élu à la présidence. Si aucun candidat n’obtient la majorité absolue, un second tour opposant les deux candidats ayant obtenu le plus de voix a lieu deux semaines plus tard. »

Cette ouverture est cependant et largement contrebalancée par le nombre désormais important de conditions d’éligibilité à la fonction suprême prévue à l’article 84 du texte de 2012 : l’âge de quarante ans a été réintroduit (un âge désormais atteint par Bachar el-Assad) et surtout, tout candidat doit « 2° posséder la nationalité arabe syrienne de naissance et avoir des parents possédant la nationalité arabe syrienne depuis leur naissance ; 3° jouir de ses droits civils et politiques, ne pas avoir été déclaré coupable d’une infraction infamante, qui a entraîné leur perte, même si l’on a été réhabilité ; 4° ne pas être marié à une épouse étrangère ; 5° avoir résidé de façon permanente en Syrie au moins durant dix années consécutives au moment de présenter sa candidature »^[10]. L’objectif de cette dernière condition est clair : il s’agit bien d’exclure de facto et de jure tous les opposants contraints de fuir le pays depuis le début du conflit syrien. À nouveau, la compatibilité de cette disposition au regard d’autres articles constitutionnels est douteuse, en particulier avec l’article 33 de la constitution qui stipule que la citoyenneté est un principe fondamental dont jouit tout citoyen et qui garantit l’égalité des citoyens devant la loi et leur égalité des chances. Enfin, ironie de l’histoire, notons que si le texte constitutionnel de 2012 avait été en vigueur lors de la première élection de Bachar el-Assad en 2000, ce dernier n’aurait pu être élu vu qu’il résidait en Angleterre jusqu’en 1995…

En outre, l’alinéa 3° du nouvel article 85 prévoit que « La candidature n’est pas acceptée si elle ne bénéficie pas du soutien écrit de trente-cinq membres au moins de l’Assemblée du peuple. Chaque membre de l’Assemblée du peuple ne peut soutenir qu’une seule candidature. » Cette condition permet de réintroduire implicitement le pouvoir du parti ba’as largement majoritaire à l’assemblée populaire. Ainsi, lors des élections législatives de 2020, des élections « pour la forme »^[11] comme les a qualifiées la presse française, le parti ba’as et ses satellites, réunis sous l’étiquette du Front national progressiste, réunissaient cent septante-sept sièges sur deux cent cinquante, sachant que les septante-trois autres élus n’ont d’indépendants que le nom. En outre, si un seul candidat remplit les conditions pour être candidat à l’élection présidentielle, le président de l’Assemblée ouvre une nouvelle période pour l’enregistrement des candidatures conformément aux mêmes conditions (article 85, 5°). C’est d’ailleurs au président de l’Assemblée de fixer la date de l’élection du nouveau président de la République entre soixante et quatre-vingt-dix jours avant la fin du mandat du président sortant (article 85, 1°) et d’annoncer les résultats de l’élection (article 86, 3°).

Par son article 85, la Constitution de 2012 redonne à la Haute Cour constitutionnelle un rôle dont elle avait été privée par celle de 1973. Les candidats à la présidence soumettent leur candidature à la Haute Cour constitutionnelle dans les dix jours suivant l’annonce de la date de l’élection présidentielle. Elle examine les candidatures à l’élection présidentielle dans les cinq jours suivant la fin de la période d’enregistrement des candidatures. Conformément à l’article 89 de la nouvelle Constitution, elle est compétente pour statuer sur les recours relatifs à l’élection présidentielle. Le recours doit être formé par le candidat dans un délai de trois jours à compter de la proclamation des résultats, et la Cour rend sa décision endéans les sept jours.

Enfin, l’article 87 de la Constitution de 2012 organise la transition présidentielle en certaines circonstances. Son premier alinéa prévoit que « Si l’Assemblée du peuple est dissoute au cours de la période déterminée pour l’élection présidentielle, le président sortant continue d’exercer ses fonctions jusqu’à ce qu’une nouvelle Assemblée ait été élue et se soit réunie. Un nouveau président de la République est élu dans les 90 jours suivant la première séance de la nouvelle Assemblée » ; son second envisage lui l’hypothèse suivante : « Si le mandat du président s’achève et que le nouveau président n’a pas été élu, le président sortant continue d’exercer ses fonctions jusqu’à l’élection d’un nouveau président. »

La durée du mandat présidentiel, sept ans, est prévue à l’article 88 de la Constitution de 2012 qui se termine par une formulation ambiguë car lapidaire : « Le président peut être réélu pour un seul mandat. » Cette expression semble suggérer que seul l’exercice de plus de deux mandats successifs est interdite ; elle laisserait ainsi ouverte la possibilité d’un retour au pouvoir présidentiel après avoir laissé cette fonction durant un mandat à une autre personne. Dès lors ne semble pas exclu un système « à la russe » où le président et son Premier ministre inter-changeraient leur fonction respective pour permettre au président d’assumer plus de deux mandats^[12]. Enfin, il est important de souligner qu’aucune procédure de destitution n’a été prévue ni dans la Constitution de 1973 ni dans celle de 2012. En d’autres termes, tout est réuni pour que le pouvoir de Bachar el-Assad se perpétue des années durant moyennant le cas échéant, comme ce fut le cas en 2000, une modification expresse de la constitution.

C’est le 3 juin 2014 qu’eurent lieu les élections présidentielles, les premières à être organisées sous l’empire de la nouvelle Constitution, et alors qu’une partie du territoire échappait encore à l’autorité du régime (ces élections se déroulèrent d’ailleurs exclusivement dans les zones contrôlées par le régime, soit quarante pour cent du territoire de l’ensemble du pays). Sur les vingt-quatre candidatures déposées, la Haute Cour constitutionnelle n’en a validé que trois : celle de Maher Al-Haj ar, de Hassan Abdellah Al-Nouri et de Bachar Hafez el-Assad^[13]. Maher Abdul-Hafiz est un député indépendant qui a longtemps été membre du parti communiste. Hassan Al-Nouri est un ex-député, ancien ministre et président de « L’initiative nationale pour la réforme » une plateforme « oppositionnelle » en réalité créée par le pouvoir en place. Il est évident que la présence de ces deux candidatures n’avaient pas d’autre objectif que de donner l’impression d’un scrutin ouvert et d’une compétition électorale ; en aucun cas, ces deux candidats, assez proches du pouvoir, n’avaient de réelle chance d’emporter le scrutin^[14].

Véritable parodie dont le résultat n’a d’ailleurs pas été reconnu par la plupart des chancelleries occidentales, cette élection a vu Bachar el-Assad triompher avec près de quatre-vingt-huit pour cent des voix. L’élection a été organisée dans les zones contrôlées par le régime, c’est-à-dire sur quarante pour cent du territoire syrien. Du reste, et en violation de la loi électorale qui prévoit que tout individu de nationalité syrienne résidant à l’étranger peut participer à l’élection présidentielle, seuls les Syriens ayant légalement franchi la frontière pour se rendre dans un pays voisin ont été autorisés à prendre part au scrutin de 2014, ce qui a permis d’exclure du corps électoral les milliers de réfugiés syriens ayant fui le conflit. Malgré cette restriction et l’exclusion de plus de la moitié du territoire des opérations électorales, le taux de participation à cette élection fut officiellement d’un peu moins de septante-trois pour cent et demi. Il fut plus élevé – légèrement plus de septante-huit pour cent selon le décompte officiel – lors des élections présidentielles du 16 mai 2021 qui, toujours opposé à deux candidats fantoches, vit Bachar el-Assad triompher avec plus de nonante-cinq pour cent des suffrages. Avant même l’annonce des résultats, la légitimité de ce scrutin avait été vivement niée par une déclaration conjointe des ministres des Affaires étrangères britannique, français, italien, allemand et états-unien^[15].

Le 16 juillet 2014, Bachar el-Assad a donc prêté le serment constitutionnel comme président de la République arabe syrienne devant les membres de l’Assemblée du peuple comme le prévoit l’article 90 de la Constitution de 2012. Le texte de ce serment est fixé à l’article 7 : « Je jure par Dieu Tout-Puissant de respecter la Constitution de l’État, ses lois et le système républicain, de veiller aux intérêts du peuple et à ses libertés, de préserver la sécurité, la souveraineté et l’indépendance de la Patrie, de travailler et de lutter pour réaliser la justice sociale et l’unité de la Nation arabe. »

S’agissant des pouvoirs politiques du Président, ils sont prévus aux articles 96 à 117 de la Constitution de 2012 qui reproduisent pour l’essentiel les dispositions figurant dans le texte de 1973. Ainsi, il est le garant du respect de la constitution et de la protection de la souveraineté de la nation (article 96), il établit la politique générale de l’État et veille à son application (article 98), il est le chef suprême de toutes les forces armées et peut, à cette fin, adopter toutes les décisions nécessaires à l’exercice de cette autorité (article 105). C’est d’ailleurs lui qui déclare la guerre et décrète la mobilisation générale, l’approbation du Parlement n’étant requise que pour conclure la paix (article 102). Il peut décréter l’état d’urgence et y mettre fin (article 103). Il nomme les fonctionnaires civils et militaires et il les décharge de leurs fonctions (article 106). D’autres pouvoirs, plus accessoires – ainsi, conférer les décorations (article 109) –, sont également prévus.

Si ses relations avec les autres composantes du pouvoir exécutif ont déjà été évoquées – en bref, son autorité à l’égard des ministres est sans limite –, les relations entretenues entre le président et le pouvoir législatif sont révélatrices du déséquilibre des pouvoirs qui marque le pouvoir syrien et son exercice. Dans la Constitution de 1973, un tel déséquilibre était particulièrement perceptible ; depuis la réforme de 2012, il a certes été quelque peu corrigé.

Tout d’abord, selon l’article 107 du texte de 1973, le président a le droit de dissoudre l’assemblée populaire par un décret motivé (ce qui provoque l’organisation d’élections endéans les 90 jours, un délai ramené à 60 jours par l’article 111 de la Constitution de 2012). Il ne peut user de ce droit qu’une seule fois mais pour le même motif ; en d’autres termes, rien ne lui interdit de dissoudre l’assemblée à plusieurs reprises pour peu qu’il identifie un nouveau motif à sa décision. Si son droit à convoquer l’assemblée en session extraordinaire (article 108 du texte de 1973) n’est plus prévu dans la Constitution de 2012, il conserve celui de s’opposer aux lois adoptées par l’assemblée (article 98 en 1973, article 100 en 2012) dans un délai d’un mois suivant leur transmission au président.

L’assemblée peut cependant revoter une loi à laquelle s’opposerait le président mais moyennant un vote à la majorité des deux tiers. Est-il nécessaire de préciser que cette possibilité n’a jamais été mise en œuvre par l’assemblée ? Le président peut bien entendu proposer des projets de loi et les transmettre à l’assemblée (article 110 en 1973, article 112 en 2012)^[16]. Il importe de noter que ni le pouvoir réglementaire dont dispose le président (article 101), ni ses domaines d’intervention en matière législative ne sont définis de façon limitative par la Constitution, ce qui lui laisse une marge de manœuvre particulièrement peu balisée^[17].

En outre, le président peut en quelque sorte contourner le Parlement en consultant directement le peuple par référendum sur les « questions importantes relatives aux intérêts supérieurs du pays » (article 112 du texte de 1973, article 116 du texte de 2012) et sans autre précision sur l’interprétation à donner à cette expression relativement large. Enfin, la constitution accorde au président ainsi qu’au tiers des membres de Parlement l’initiative de la révision de la constitution. La majorité requise pour modifier la constitution est toujours fixée aux trois quarts et une telle modification doit toujours être approuvée par le président (article 149 de la Constitution de 1973, article 150 de la Constitution de 2012).

En réalité, la principale innovation portée par le texte constitutionnel de 2012 a trait à l’encadrement du pouvoir législatif que le président peut exercer seul et sur le contrôle que peut exercer le parlement sur le produit de ce pouvoir présidentiel. Dans le texte de 1973, l’article 111 prévoit que le président exerce le pouvoir législatif en dehors des sessions du parlement ou durant les sessions lorsque c’est absolument nécessaire pour la sauvegarde des intérêts nationaux ou pour garantir la sécurité nationale. Dans ce cas, la législation adoptée par le président doit être soumise à l’assemblée lors de sa première session qui peut, à une majorité des deux tiers et moyennant un quorum de présence majoritaire, abroger ou modifier ces lois présidentielles mais sans effet rétroactif. À défaut d’amendement ou d’abrogation, ces lois sont réputées adoptées par le parlement. En outre, le président exerce seul le pouvoir législatif entre deux législatures et dans ce cas, les lois adoptées par le président ne sont pas soumises à l’assemblée qui conserve cependant le droit de les amender ou les abroger. Enfin, l’article 113 du texte de 1973 prévoit qu’en cas de danger menaçant la nation, sa sécurité ou son indépendance et empêchant les institutions de remplir leurs obligations, le président peut prendre toute mesure visant à faire face à ce danger.

Cette dernière clause a été maintenue dans le texte constitutionnel de 2012 en son article 114. Par contre, le régime prévu par l’article 111 de la Constitution de 1973 a été revu. Il est désormais fixé à l’article 113 de la Constitution de 2012. Le pouvoir législatif du président en dehors de sessions parlementaires ou lors de ces sessions en cas d’absolue nécessité est maintenu (il est d’ailleurs précisé que ce pouvoir peut également s’exercer lorsque l’assemblée est dissoute). Le produit de l’exercice de ce pouvoir doit être soumis à l’assemblée mais cette fois dans les quinze jours de sa première session et nous verrons dans le chapitre suivant que cette précision est importante car elle permet à la Haute Cour constitutionnelle de contrôler ces textes. L’assemblée conserve le pouvoir de les abroger ou de les modifier aux mêmes conditions que celles prévues dès 1973. Enfin et surtout, la Constitution de 2012 supprime le droit pour le président de légiférer entre deux législatures. En effet, cette possibilité n’apparaît plus dans le nouveau texte constitutionnel. Cette réforme est décisive car comme nous l’avons vu, ces textes n’étaient jadis pas soumis à l’assemblée et comme nous le verrons, la période séparant deux législatures pouvait, sous l’empire du texte de 1973, se prolonger durant plusieurs mois.

III. Le pouvoir législatif – L’assemblée populaire

Selon les termes de la Constitution de 1973, l’assemblée populaire exerce le pouvoir législatif (article 50). Ses 250 membres, qui représentent « le peuple tout entier » (article 52) sont élus au suffrage universel, secret, direct et égal (article 50) pour un mandat de quatre ans (article 51). Ils bénéficient d’une immunité absolue pour les votes et opinions exprimés dans l’enceinte parlementaire (article 67) et relative, sur le plan pénal, durant leur mandat (cette immunité peut être levée par l’assemblée ou par son seul président en dehors des sessions parlementaires, article 68). Au moins la moitié de ses membres sont ouvriers ou paysans sachant que cette qualité est déterminée par la loi (article 53) et qu’en pratique, la vérification de ce statut particulier a pu soulever des doutes importants – certains candidats perdaient ou acquéraient mystérieusement le statut d’ouvrier entre deux élections^[18].

La loi électorale prévoit du reste que chacune des listes de candidats doit contenir deux tiers de membres du front national progressiste, la structure faîtière que dirige le parti ba’as en vertu de l’article 8 de la Constitution de 1973. Cela signifie qu’en pratique, deux tiers des sièges sont réservés à ce parti. Pour rappel, le front national progressiste est un cartel regroupant huit partis politiques : le parti ba’as arabe et socialiste, l’union socialiste arabe, le parti des unionistes socialistes, le mouvement des socialistes arabes, le parti de l’union socialiste démocratique, l’union arabe démocratique, le parti syrien national social et le parti communiste syrien. Huit étiquettes différentes pour une même doctrine politique ou comment donner l’illusion d’un multipartisme… En pratique, la sélection des candidats relevant de l’une de ses formations par le parti ba’as répond à de subtils équilibres confessionnels ou tribaux. La disparition de parlementaires, jugés trop peu dociles, des listes de candidats n’est pas chose rare.

La législation électorale adoptée en vertu de la Constitution de 1973 prévoit comme conditions d’éligibilité le fait d’avoir 25 ans et celui de savoir lire et écrire. Le nombre de mandat n’est pas limité et la Syrie semble détenir le record du parlementaire ayant siégé le plus longtemps sans interruption : Diab al Machi, mort en 2009 à l’âge de nonante-quatre ans et après avoir passé cinquante-cinq ans au sein du parlement syrien.

C’est l’assemblée elle-même qui vérifie les pouvoirs des membres au moment de leur entrée en fonction à la lumière des informations transmises par la Haute Cour constitutionnelle. Elle confirme ou infirme la validité du mandat de ses membres dans le mois qui suit la notification à l’assemblée du rapport de la Cour. Un membre ne pourra être invalidé qu’à la majorité absolue des membres de l’assemblée (article 62).

Trois sessions ordinaires sont prévues par an mais l’assemblée peut être réunie en session extraordinaire (article 61). La Constitution de 1973 renvoie au règlement interne de l’assemblée s’agissant de la date de début ou de la durée des sessions. Selon l’article 2 de ce règlement, la première session commence le premier mardi de mois d’octobre et se termine à la fin décembre. La deuxième session court de la mi-février à la fin mars et la dernière session commence à la mi-mai et se termine à la fin juin. Ainsi, la durée cumulée des sessions est de cent septante-deux jours par an. Comme le prévoit l’article 111 précité du texte constitutionnel de 1973, entre les sessions parlementaires, soit durant cent nonante-trois jours, le pouvoir législatif est exercé par le président. En outre, entre la fin d’une législature et l’entrée en fonction d’une nouvelle assemblée, un délai de cent cinq jours peut s’écouler (articles 58 et 60 de la Constitution de 1973) et durant cette période, c’est à nouveau au président que revient l’exercice, seul, du pouvoir législatif.

Cette situation de déséquilibre temporel dans l’exercice de la fonction législative se vérifie quand on compare les textes adoptés par l’assemblée et ceux émanant du seul président. En moyenne, à peine un tiers des textes législatifs votés le sont par l’assemblée, les autres textes étant adoptés par le président. Ainsi, en 2005, le parlement adopte quarante lois alors que le président promulgue lui nonante décrets-lois ; quatre ans plus tard, on compte quarante-cinq lois contre soixante-six décrets-lois et en 2010, un an avant le début du conflit, le chiffre de lois adoptées par le parlement chuta encore (quarante-deux contre quatre-vingt-deux décrets)^[19]. Bref, si la constitution prévoit que chaque membre de l’assemblée a le droit de déposer un projet de loi (article 70)^[20], si parmi les pouvoirs appartenant à l’assemblée et énumérés à l’article 71 du texte de 1973 figure évidemment celui consistant à voter les lois^[21], force est de constater que le moteur du pouvoir législatif se situe, en Syrie, au palais présidentiel. Et en cas de conflit persistant entre l’assemblée et le président – un conflit assez théorique compte tenu de la composition répétée de l’assemblée on l’a vu – la Constitution prévoit des mécanismes laissant en pratique le dernier mot au président.

Sur ce point aussi, la Constitution adoptée en 2012 n’a pas permis de rétablir la balance des pouvoirs entre le président et l’assemblée populaire. Comme nous l’avons déjà indiqué, la principale modification entre le texte de 1973 et celui de 2012 est la suppression du parti ba’as de la Constitution. Mais comme nous l’avons déjà constaté, cette disparition textuelle est un trompe-l’œil : sur le terrain et singulièrement à l’assemblée, le parti ba’as demeure ultra-majoritaire et dispose de bien plus que la majorité des deux tiers nécessaire pour promulguer une loi adoptée mais à laquelle s’oppose le président (article 100) ou abroger, voire modifier, une loi adoptée par le seul président (article 113). Pour le reste, comme nous l’avons vu, le nouveau texte constitutionnel a certes davantage encadré l’exercice du pouvoir législatif seul, mais cette réforme peut sembler maigre^[22] au regard du pouvoir exorbitant qui appartient au président et face auquel aucun contre-pouvoir et certainement pas parlementaire n’existe réellement. En effet, depuis juillet 2020, le président a adopté trente-et-un décrets-lois alors que l’Assemblée n’a elle voté que vingt-huit lois. Il est d’ailleurs fréquent que le président légifère alors que l’Assemblée populaire est en session, et ce, sans justifier la nature urgente des circonstances ayant motivé le choix de recourir au pouvoir législatif, en principe exceptionnel, que lui a confié le texte constitutionnel. Pour ne prendre qu’un exemple de cet usage abusif d’un pouvoir législatif, citons, récemment, l’adoption du décret législatif n° 2 du 14 janvier 2023, relatif à l’organisation et à la prise en charge des enfants de filiation inconnue^[23].

Conclusion

À l’instar du bilan que nous avons tracé précédemment s’agissant de la place occupée par les droits fondamentaux dans la nouvelle Constitution syrienne adoptée en 2012, force est également de constater que l’apport présenté par ce texte est tout autant décevant – il l’est encore davantage – lorsque l’on cherche à saisir la mise en œuvre du principe de séparation des pouvoirs dans la Syrie contemporaine. Malgré l’une ou l’autre réforme cosmétique, en raison aussi d’un renforcement des pouvoirs présidentiels (ainsi, les possibilités réduites et quoi qu’il en soit théoriques permettant au parlement de s’opposer au président), la Constitution de 2012 continue de creuser le sillon d’un régime caractérisé par une forte concentration du pouvoir aux mains du président qui dirige l’exécutif et rythme l’activité législative. Cette constitution apparaît ainsi particulièrement « sommaire sur l’encadrement [des] pouvoirs exceptionnels »^[24] dont bénéficie le président de la République. Elle consacre sans ambiguïté la primauté du chef de l’État par rapport à un gouvernement réduit à exécuter la politique présidentielle et à une assemblée dont le rôle consiste quasi exclusivement à avaliser les choix du président, à leur fournir un vernis démocratique qui n’abuse cependant personne. Ainsi, deux des principales composantes de tout État de droit – un système effectif de protection des droits humains et une architecture politique permettant aux différents pouvoirs de se contrôler mutuellement – sont absentes du paysage syrien. Reste à envisager dans quelle mesure les justices constitutionnelle et administrative peuvent contrôler, voire censurer, le pouvoir et son exercice. C’est à cette thématique, elle aussi située au cœur de la doctrine de l’État de droit, que sera consacré le chapitre suivant.